殡葬业的协同治理困境及破解思路与建议

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殡葬业的协同治理困境及破解思路与建议

2021

01/14

09:51

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文 / 辛方坤

随着殡葬改革逐步迈向深水区，殡葬活动中大操大办、封建迷信、乱埋乱葬、殡葬管理等难题仍然不同程度地存在，严重阻碍了殡葬活动整体向现代文明迈进的步伐。现行殡葬法规要求的每一项硬性任务，都是向千年旧俗挑战的一场社会变革，其难度可想而知。上海市民政局副局长曾群强调：“殡葬改革是社会改革的一部分，也是社会服务的一部分，改革需要形成合力，建设优质服务体系也需要形成合力。”这就需要强化政府、民众、行业组织、其它社会组织等多方主体的协同共治，形成统一力量，共同“实现殡葬服务进阶”。

一、当前殡葬业面临的协同治理困境

（一）政府内部有待形成长期有效的协同治理机制

在殡葬管理活动中，不能只让民政部门唱“独角戏”。事实上，殡葬管理工作涉及面广，单靠民政部门孤军奋战无法完成。比如坟墓乱占土地问题，涉及国土或者林业部门，但目前缺乏有效的协同机制，民政部门单独处理起来比较棘手，导致该问题不能被很好地解决。虽然2018年6月，民政部等9部门联合印发了《全国殡葬领域突出问题专项整治行动方案》，在2018年6月下旬至9月底，开展了一场全国范围内针对殡葬领域突出问题专项整治行动。但专项整治的效果缺乏持续性，很多违法违规行为单靠专项整治难见成效，因此迫切需要理顺体制机制，合理划分政府各部门的责任，共同构建长期有效的殡葬治理体系。

（二）亟需进一步发挥殡葬行业协会的自律作用

殡葬属于公共服务的范畴，关乎民生福祉，但自2002年以来，殡葬行业连续数年入选国内十大暴利行业，“殡葬暴利”已经是国家、社会、行业、民众等共同关注和力图解决的一个问题。一些地方的中介服务存在“无许可收费”的现象，“项目心中念、价格嘴上说、工具用手机、场所借医院”是其服务的“真经”。丧属一旦被骗，维权相当困难，“黑锅”只能由殡仪馆来背，严重影响了殡葬行业的形象。此外，不少墓园与花圈店、风水先生长期合作，抱团忽悠，以图“双赢”，致使殡葬社会服务市场饱受群众诟病。作为政府与市场之间的桥梁，殡葬行业协会的首要任务是“了解和反映殡葬从业单位、从业人员和丧户的要求，向政府部门提出殡葬行业改革、发展的建议，协助政府实施殡葬行业的行政许可及有关法规、政策的落实。”但殡葬市场中所暴露出来的种种问题，均表明行业自律不足，殡葬协会亟须进一步发挥作用。

（三）公众绿色殡葬意识有待提升

殡葬，包含了人们太多情感，它是向生命作最后的告别，也是世代传承的文化。在中国人的传统观念中，人死后要体面风光地下葬，殡葬消费的高低与孝心紧密相连，花费越多，孝心越大。由于媒体对绿色殡葬缺乏有效的宣传推广，很多人对其了解甚少，使得这一理念在现实中难以得到广泛认同。树立绿色文明殡葬的观念和风尚，将文明节俭治丧、节地生态安葬、文明低碳祭扫转化为人们的情感认同和行为习惯，需要寻找公众需求与社会利益的结合点，让民众、社会与政府共同发力。

二、殡葬行业协同治理的思路

协同治理理论作为一门新兴的交叉理论，是协同学和治理理论的有机结合。协同治理的前提就是治理主体的多元化。这就是说，不仅是政府组织，而且包括民间组织、企业、家庭以及公民个人在内的社会组织和行为主体都可以参与社会公共事务治理。由于这些组织和行为主体具有不同的价值判断和利益需求，也拥有不同的社会资源，在社会系统中，它们之间保持着竞争和合作两种关系。在协同治理过程中必须强调各主体之间的自愿平等与协作。协同治理就是强调政府不再仅仅依靠强制力，而更多通过与民间组织、企业等社会组织之间的协商对话、相互合作等方式，建立伙伴关系来管理社会公共事务。

殡葬业的协同治理需要强化其社会属性，厘清政府、市场、社会三者之间的边界，改革现有体制机制，再造殡葬服务流程和服务模式，推进殡葬事业单位的自我革命，解决殡葬领域政事不分、管办不分的问题。具有基本殡葬服务功能的设施和公益性公墓，是承接殡葬公共服务职能的重要载体和服务机构，保持其公益属性乃题中应有之义，要坚持由政府建设管理。殡葬行业协会在实现“政社分离”后，主要使命是通过行业共同规范维护公平竞争的市场秩序，主要手段是通过订立公约等行为方式参与殡葬市场秩序的维护、影响政府公共政策。社会组织、行业协会、村（居）民委员会等基层组织可以开展殡葬改革宣传进社区，形成社区文明新风尚。

三、殡葬协同治理的具体建议

（一）深化政府层面放管服改革

加快殡葬领域“放管服”改革，推动殡葬事业单位分类改革，政府的归政府、公益的归公益、市场的归市场，让行政管理监管执法职能回归政府或民政部门，把经营服务职能交给殡葬事业单位或企业，实现人、财、物脱钩，政事分离，管办分开，尤其需要在政府各部门协同方面建立有效机制，科学划分执法权限，形成多部门协调、齐抓共管的局面。

强化执法监管，充实基层执法力量，建议将殡葬执法纳入综合执法事项。创新监管手段，将殡葬违法信息纳入信用监管体系，建立守信激励和失信惩戒机制。规范代理服务行为，提高从业人员素质，净化殡葬中介代理市场环境。落实普法责任制，强化法治观念和法律意识，推进殡葬领域科学立法、严格执法、全民守法进程。

（二）引导居民群众广泛参与

殡葬改革本质上是一场社会成员广泛参与的特殊文化活动。深化殡葬制度改革，必须尊重逝者、尊重习俗、体现人性，从单纯追求遗体处置（火化）向推行葬式葬法与葬礼改革并重转变，从注重物质和厚葬向注重精神和文化传承转变。民众的传统殡葬和祭祀观念不是一朝一夕就可以改变的，只有充分发动民众广泛参与，培养绿色阳光的殡葬文化，才能实现殡葬治理的现代化。建议搭建民众与政府各部门有效沟通的渠道，政府及时传达殡葬政策方针，公众及时反馈绿色殡葬意见建议、相关诉求。

建议设立信息交流机制，在基层政府层面成立移风易俗理事会，由各居委会（村委会）德高望重、热心公益事业的人士组成，将丧事简办、文明节俭写入村规民约。并按一定的标准，对红白理事会进行补贴，对工作成效明显、群众反映好的，再进行表彰奖励。发挥公众对政府、行业的监督作用，形成公众积极参与，与政府密切配合的良好局面。

（三）鼓励社会组织积极参与殡葬治理

在中国共产党第十八届三中全会报告中，习近平总书记提到，创新社会治理，提高社会治理水平，要改进社会治理方式，激发社会组织活力。在殡葬活动中，应鼓励社会组织积极参与多元殡葬治理体系。社会组织介入殡葬服务是行业发展所需。2019年杭州市滨江区成功培育孵化全市首家殡葬类专业社会组织——滨江区安然殡葬服务中心，设立“鲜花换纸钱”“云祭扫”“代客祭扫”等多个创新服务项目，倡导居民文明节俭办丧，推广生态安葬，低碳祭扫，实行殡葬改革，传承优良文化，保护生态环境，服务居民群众达10万余人次，有效助力殡葬改革试点工作。这一创新构筑了一个“情、理、法”三者有机结合、“社会组织、社区、居民”有效参与的殡葬服务新模式。

多年来，殡葬事业发展注重设施设备投入，殡仪服务形式则陷入模式化、程式化，忽视了对丧属的精神慰藉。部分殡葬服务单位过度追求经济效益，更是与民生服务公共利益优先的原则背道而驰，一定程度上影响了殡葬行业的公共形象。建议各地政府可以吸收借鉴杭州市的经验，投入专项资金，培育孵化殡葬类专业社会组织，构筑政府和基层群众沟通联系的桥梁，促进社会良性互动与协调发展，提升殡葬公共服务满意度。

（四）发挥殡葬行业协会的自治作用

殡葬行业协会是殡葬服务行业的自治组织，主要是为会员做好协调与服务，为行业规范、有序发展起到积极的助推作用。2020年7月28日，上海市殡葬行业协会会员全体表决通过了《上海市殡葬代理服务行业公约》，根据该公约，殡葬代理服务会员单位开展服务应依法取得相应经营资质，并自觉维护行业市场秩序和信誉，构建公平竞争和互利共赢的市场环境。信用良好的殡葬代理服务会员单位将会受到奖励，严重违反公约的殡葬代理服务会员单位，将被采取责令整改、发布公告、取消相关资质等行业自律措施。在治理殡葬代理服务乱象的过程中，应充分发挥行业协会的引导作用，不断强化行业自律自治，以诚信为本，建立健全行业投诉通报制度，培育壮大市场向善向好的健康力量。

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